El Acto Administrativo
La Ley de Procedimientos Administrativos General, -Ley N° 27444 señala:
son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta.
Se trata de una declaración unilateral (declaración de voluntad,
declaración de haber tomado conocimiento o participado de un suceso, o declaración
de derecho) emitida
por la Administración Pública y que produce efectos jurídicos individuales
o individualizables de manera directa.
Elementos del acto
administrativo. Los elementos del acto administrativos son:
-
elementos subjetivos,
-
elementos objetivos y
-
elementos formales, dentro de los cuales tenemos:
a.
Elemento subjetivo: son Sujeto y
competencia.
El sujeto: Es el que
produce o emite el acto administrativo, es decir, el funcionario o agente
individual o un órgano colegiado, cuya decisión deberá expresar la
voluntad de la ley, y por consecuencia, el interés de la administración o el
respeto de un derecho subjetivo público, para lo cual deberá gozar de la debida
competencia.
Competencia:
Es la capacidad de la autoridad para producir el acto administrativo,
es decir, el acto administrativo debe ser
emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del
dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión,
quórum y deliberación indispensables
para su emisión.
b.
Elemento objetivos. Son el objeto, la causa y el fin.
Objeto: El
contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que
debe ser determinado, determinable, licito y posible. Según la doctrina,
podemos identificar al objeto como “un comportamiento del gobernado, de una
administración, de
quién dicta el acto; dar, hacer, no hacer, padecer; un hecho
(que se certifica, se documenta, que se califica); un bien (que se expropia, se
transfiere, etc.); una situación jurídica; la propia organización y la mezcla de
esos objetos típicos”. En ese sentido, cabe preguntarse ¿qué se
pretende al determinar correctamente el objeto de un acto administrativo?;
simplemente que el acto administrativo tenga una repercusión real y concreta en
la esfera del administrado; es decir, que genere un efecto jurídico, una
consecuencia en su situación o relación jurídica. Por consiguiente, entendemos
por contenido u objeto del acto administrativo “el efecto práctico que con dicho acto se
pretende obtener: nombramiento de un funcionario, imposición de una
multa, requisa de un vehículo, etc.”
Causa: Según la
doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve
a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho
objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los
hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del
acto administrativo. En consecuencia responde a la pregunta del "por
qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón
particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”
Finalidad: El fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa
siempre corresponde a la satisfacción del interés público.
El numeral 3 del artículo
3º de la LPAG, señala al respecto que los actos
administrativos deben “adecuarse a las finalidades de interés público asumidas
por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la
prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad
no genera discrecionalidad”.
La afirmación planteada
por la LPAG busca responder la pregunta ¿qué propósito persigue el funcionario
que representa a la entidad al dictar un acto administrativo? Tal como se puede
observar, la misma norma bajo análisis nos explica que el objetivo del
funcionario no es otro que salvaguardar el interés público proscribiendo
cualquier interés personal ya sea en beneficio propio o de un tercero. Esto es
así porque “la finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo
debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento
jurídico (…) En consecuencia, el acto no puede perseguir otra finalidad directa
o encubierta que el interés público que prescriba la norma en ejercicio de una
actividad reglada o del que surja de la confrontación con la función
administrativa que el órgano cumple, si la pertinente actividad fuere
discrecional”
Ejemplo: asumamos que una reconocida tienda de comida
rápida dedicada a la venta de pollo broaster utiliza aceite reciclado para
freír su insumo principal; luego, si la municipalidad del distrito- posterior a
las acciones de fiscalización -decide el cierre temporal de dicho local por
esta infracción; la pregunta es ¿cuál es la finalidad pública del acto administrativo
que ordenó el cierre del establecimiento comercial? La respuesta es una sola:
la protección de la salud de los usuarios. En este ejemplo, la finalidad
pública se encuentra consagrada en las disposiciones normativas de la Ley Nº
27972, Ley Orgánica de Municipalidades; el artículo 80º, numeral 3.2 prescribe
que es función exclusiva de la municipalidad distrital “regular y controlar el
aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales,
viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales”
c.
Elementos formales. Forma, motivación y eficacia
Forma: Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza
y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre
que permita tener constancia de su existencia. El acto escrito indica la fecha y lugar
en que es emitido, denominación del órgano del cual emana, nombre y firma de
la autoridad interviniente. Cuando el acto administrativo es
producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado
conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide. Cuando deban emitirse
varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma
mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma motivación, siempre
que se individualice a los administrados sobre los que recae los efectos del
acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán
considerados como actos diferentes.
La Motivación:
El numeral 4 del artículo 3º de la LPAG, señala que
“el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.
La lectura
del presente numeral es bastante clara: los funcionarios se encuentran en la
obligación de motivar, argumentar, explicar o fundamentar los actos administrativos
que expiden; los cuales, deben estar en proporción al contenido
(correspondencia debida entre las razones de la autoridad y el objeto del acto
administrativo) y conforme al ordenamiento jurídico (observancia del principio
de legalidad)
“La
motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que
han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denomina
considerandos. La constituyen por tanto, los presupuestos o razones
del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la
Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión (…) aclaran
y facilitan la recta interpretación de su sentido y alcance (…)”
La
motivación en los actos administrativo cumple una triple finalidad:
“La de
operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en
la motivación el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse al mismo
destruyendo su motivación, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de
las razones que la Administración declara como sustentadoras del acto (…).
La de
precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad
administrativa, lo que constituye un importante elemento interpretativo del
acto. En este sentido, la motivación sirve asimismo al objeto de disuadir al
destinatario de impugnaciones inútiles: cuando la motivación sea irrefutable,
no se interpondrán recursos infructuosos, que sin embargo acontecerían de no
aparecer en el acto motivación alguna.
La de
servir como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la
opinión pública en general (…)”.
Asimismo,
cabe indicar que la motivación no solo constituye un requisito de validez; sino
que también se entiende como una garantía del debido procedimiento (numeral
1.2. del artículo I del Título Preliminar de la LPAG) en sede administrativa.
Es innegable que los administrados tienen todo el derecho de controlar la
función administrativa y lo hacen mediante los medios impugnatorios consagrados
en la Ley ─ ya sea en sede administrativa o judicial ─; pero para que ello
suceda, el acto administrativo tendrá que expresar en forma indubitable, clara,
precisa, ordenada y objetiva, las razones por las cuales otorga o deniega un
pedido del administrado; impone una sanción o resuelve un caso concreto.
Eficacia: La LPAG define a la eficacia como el momento a partir del cual el acto administrativo produce
sus efectos.
Eficacia y nulidad de
los actos administrativos.
La eficacia constituye un estadio del acto administrativo que luego de
ser elaborado y emitido surte jurídicamente los efectos para los cuales fue
creado. El acto
administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada
produce sus efectos. El acto administrativo que otorga beneficio al
administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición
diferente del mismo acto.
Las
notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según
este respectivo orden de prelación:
a. Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto,
en su domicilio.
b. Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico; o cualquier
otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo
recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado
expresamente por el administrado.
c. Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación
en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.
La
autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción de nulidad de
la notificación. Podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo
estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.
Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los
emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos
análogos.
Los actos
administrativos también pueden poseer eficacia diferida, es decir aquella que
se da cuando a pesar de ya haberse emitido el acto administrativo, o inclusive notificado,
este no produce efectos inmediatos; dado que los mismos se encuentran sujetos
al cumplimiento de ciertas condiciones, es decir su eficacia se halla sujeta a
condición, término o modo; aspectos que deberán cumplirse para que el efecto
cobre sus efectos.
a. Suspensión provisional del acto administrativo, bajo las condiciones que
la LPAG establece en su Artículo 216º, y que genera la pérdida de efectividad y
ejecutoriedad, cuando en realidad implica que dichas condiciones se encuentran
pendientes mientras dure la suspensión.
b. Las resoluciones emitidas en un proceso sancionador son ejecutivas únicamente
cuando ponga fin a la vía administrativa, ello sin perjuicio de las medidas
cautelares que puedan obtenerse en el eventual proceso contencioso
administrativo que se promueva.
Los actos
administrativos pueden tener eficacia
anticipada. La autoridad podrá disponer en el mismo acto
administrativo que tenga eficacia anticipada a su emisión, sólo si fuera más
favorable a los administrados, y siempre que no lesione derechos fundamentales
o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que existiera en la
fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de hecho
justificativo para su adopción. También tienen eficacia anticipada la
declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda.
Nulidad del Acto Administrativo.
Es válido el acto administrativo dictado
conforme al ordenamiento jurídico. Todo acto administrativo se considera válido
en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
Causales de nulidad del Acto Administrativo.
Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1.
La contravención a la
Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2.
El defecto o la omisión
de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los
supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3.
Los actos expresos o los
que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio
administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando
son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4.
Los actos administrativos
que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia
de la misma.