El Acto Administrativo

La Ley de Procedimientos Administrativos General, -Ley N° 27444 señala: son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Se trata de una declaración unilateral (declaración de voluntad, declaración de haber tomado conocimiento o participado de un suceso, o declaración de derecho) emitida por la Administración Pública y que produce efectos jurídicos individuales o individualizables de manera directa.

Elementos del acto administrativo. Los elementos del acto administrativos son:

-        elementos subjetivos,

-        elementos objetivos y

-        elementos formales, dentro de los cuales tenemos:

a.       Elemento subjetivo: son Sujeto y competencia.

El sujeto: Es el que produce o emite el acto administrativo, es decir, el funcionario o agente individual o un órgano colegiado, cuya decisión deberá expresar la voluntad de la ley, y por consecuencia, el interés de la administración o el respeto de un derecho subjetivo público, para lo cual deberá gozar de la debida competencia.

Competencia: Es la capacidad de la autoridad para producir el acto administrativo, es decir, el acto administrativo debe ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y  deliberación indispensables para su emisión.

b.      Elemento objetivos. Son el objeto, la causa y el fin.

Objeto: El contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que debe ser determinado, determinable, licito y posible. Según la doctrina, podemos identificar al objeto como “un comportamiento del gobernado, de una administración, de quién dicta el acto; dar, hacer, no hacer, padecer; un hecho (que se certifica, se documenta, que se califica); un bien (que se expropia, se transfiere, etc.); una situación jurídica; la propia organización y la mezcla de esos objetos típicos”. En ese sentido, cabe preguntarse ¿qué se pretende al determinar correctamente el objeto de un acto administrativo?; simplemente que el acto administrativo tenga una repercusión real y concreta en la esfera del administrado; es decir, que genere un efecto jurídico, una consecuencia en su situación o relación jurídica. Por consiguiente, entendemos por contenido u objeto del acto administrativo “el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener: nombramiento de un funcionario, imposición de una multa, requisa de un vehículo, etc.”

Causa: Según la doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del acto administrativo. En consecuencia responde a la pregunta del "por qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”

Finalidad: El fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público.

El numeral 3 del artículo 3º de la LPAG, señala al respecto que los actos administrativos deben “adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad”.

La afirmación planteada por la LPAG busca responder la pregunta ¿qué propósito persigue el funcionario que representa a la entidad al dictar un acto administrativo? Tal como se puede observar, la misma norma bajo análisis nos explica que el objetivo del funcionario no es otro que salvaguardar el interés público proscribiendo cualquier interés personal ya sea en beneficio propio o de un tercero. Esto es así porque “la finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento jurídico (…) En consecuencia, el acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el interés público que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontación con la función administrativa que el órgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional”

Ejemplo: asumamos que una reconocida tienda de comida rápida dedicada a la venta de pollo broaster utiliza aceite reciclado para freír su insumo principal; luego, si la municipalidad del distrito- posterior a las acciones de fiscalización -decide el cierre temporal de dicho local por esta infracción; la pregunta es ¿cuál es la finalidad pública del acto administrativo que ordenó el cierre del establecimiento comercial? La respuesta es una sola: la protección de la salud de los usuarios. En este ejemplo, la finalidad pública se encuentra consagrada en las disposiciones normativas de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; el artículo 80º, numeral 3.2 prescribe que es función exclusiva de la municipalidad distrital “regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales”

c.       Elementos formales. Forma, motivación y eficacia

Forma: Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente. Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide. Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán considerados como actos diferentes.

La Motivación: El numeral 4 del artículo 3º de la LPAG, señala que “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

La lectura del presente numeral es bastante clara: los funcionarios se encuentran en la obligación de motivar, argumentar, explicar o fundamentar los actos administrativos que expiden; los cuales, deben estar en proporción al contenido (correspondencia debida entre las razones de la autoridad y el objeto del acto administrativo) y conforme al ordenamiento jurídico (observancia del principio de legalidad)

“La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denomina considerandos. La constituyen por tanto, los presupuestos o razones del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión (…) aclaran y facilitan la recta interpretación de su sentido y alcance (…)”

La motivación en los actos administrativo cumple una triple finalidad:

“La de operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la motivación el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su motivación, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de las razones que la Administración declara como sustentadoras del acto (…).

La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que constituye un importante elemento interpretativo del acto. En este sentido, la motivación sirve asimismo al objeto de disuadir al destinatario de impugnaciones inútiles: cuando la motivación sea irrefutable, no se interpondrán recursos infructuosos, que sin embargo acontecerían de no aparecer en el acto motivación alguna.

La de servir como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión pública en general (…)”.

Asimismo, cabe indicar que la motivación no solo constituye un requisito de validez; sino que también se entiende como una garantía del debido procedimiento (numeral 1.2. del artículo I del Título Preliminar de la LPAG) en sede administrativa. Es innegable que los administrados tienen todo el derecho de controlar la función administrativa y lo hacen mediante los medios impugnatorios consagrados en la Ley ─ ya sea en sede administrativa o judicial ─; pero para que ello suceda, el acto administrativo tendrá que expresar en forma indubitable, clara, precisa, ordenada y objetiva, las razones por las cuales otorga o deniega un pedido del administrado; impone una sanción o resuelve un caso concreto.

Eficacia: La LPAG define a la eficacia como el momento a partir del cual el acto administrativo produce sus efectos.

Eficacia y nulidad de los actos administrativos.

La eficacia constituye un estadio del acto administrativo que luego de ser elaborado y emitido surte jurídicamente los efectos para los cuales fue creado. El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos. El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.

Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:

a.       Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.

b.       Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.

c.       Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.

La autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción de nulidad de la notificación. Podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados. Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.

Los actos administrativos también pueden poseer eficacia diferida, es decir aquella que se da cuando a pesar de ya haberse emitido el acto administrativo, o inclusive notificado, este no produce efectos inmediatos; dado que los mismos se encuentran sujetos al cumplimiento de ciertas condiciones, es decir su eficacia se halla sujeta a condición, término o modo; aspectos que deberán cumplirse para que el efecto cobre sus efectos.

a.       Suspensión provisional del acto administrativo, bajo las condiciones que la LPAG establece en su Artículo 216º, y que genera la pérdida de efectividad y ejecutoriedad, cuando en realidad implica que dichas condiciones se encuentran pendientes mientras dure la suspensión.

b.       Las resoluciones emitidas en un proceso sancionador son ejecutivas únicamente cuando ponga fin a la vía administrativa, ello sin perjuicio de las medidas cautelares que puedan obtenerse en el eventual proceso contencioso administrativo que se promueva.

Los actos administrativos pueden  tener eficacia anticipada. La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia anticipada a su emisión, sólo si fuera más favorable a los administrados, y siempre que no lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de hecho justificativo para su adopción. También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda.

Nulidad del Acto Administrativo.

Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico. Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.

Causales de nulidad del Acto Administrativo.

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1.       La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

2.       El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.

3.       Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4.       Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.